近年來，我國不斷推進垃圾分類工作的深入開展，46個重點城市已逐步建成垃圾分類處理系統并取得一定成效。綜述了日本、德國、美國、新加坡4個發達國家開展垃圾分類的歷程，從各自的推行垃圾分類的背景、法律法規、主要理念及舉措、分類處理方式、取得的成效等角度總結歸納了發達國家開展垃圾分類的經驗，分析了不同國家選擇不同的分類方式和處理方式的原因，指出廢物出口導向下發達國家垃圾分類體系存在的問題。我國開展垃圾分類，應充分吸取發達國家的經驗教訓，按照各地垃圾產生特點、經濟發展水平和土地資源情況，制定具有地方特色的規章制度，選擇合理的分類方式和處理方式，明晰各環節責任主體，充分發揮市場機制的優勢，建立垃圾分類智能化監管平臺，形成因地制宜的垃圾分類中國模式。

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引言

我國城市生活垃圾處理整體上起步較晚，20世紀80年代初開始規范化清運，90年代初開始無害化處理。隨著處理技術的不斷進步與處理系統的逐步完善，在21世紀初就開始了垃圾分類的探索。2000年，原建設部確定了北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、廈門、桂林等8個城市為垃圾分類收集試點城市。隨后，國家和各地方相繼出臺了一系列標準和管理辦法，開啟了垃圾分類管理體系的建設。但是，由于這一階段垃圾收集、運輸與處理基礎設施的能力還不夠充分，缺乏必要的法治基礎、系統的制度設計和有力的監督措施，試點城市的垃圾分類并未取得理想的效果。到2008年，試點城市垃圾分類率仍均低于20%，推進工作基本處在停滯階段。

2016年12月，習近平總書記在中央財經工作領導小組第十四次會議上提出“要普遍推行生活垃圾分類制度”，垃圾分類工作再次被提上日程，得到了前所未有的關注。

2017年，國務院辦公廳轉發了《生活垃圾分類制度實施方案》，確定在全國46個重點城市的城區范圍內試點生活垃圾強制分類，目標是到2020年基本建立起垃圾分類相關法律法規和標準體系，形成“可復制、可推廣的生活垃圾分類模式”，這一方案規劃出了我國由點到面推進生活垃圾強制分類的路線。

2019年，習總書記再次對垃圾分類工作做出重要指示，強調實行垃圾分類要“加強科學管理、形成長效機制、推動習慣養成”。這一系列講話和政策的出臺表明了我國重啟垃圾分類工作的決心，并且希望通過一套完整的體制保障垃圾分類制度的長效推行，解決我國當前及未來面臨的垃圾問題和資源問題。

2020年4月，新版《固體廢物污染環境防治法》通過，從立法角度明確了國家推行生活垃圾分類制度。2020年7月，國家發改委、住建部和生態環境部聯合出臺了《城鎮生活垃圾分類和處理設施補短板強弱項實施方案》，要求46個試點城市到2023年全面建成生活垃圾分類收集和分類運輸體系，對試點城市的要求從模式探索轉向了體系建設，進一步規劃了我國推動垃圾分類的發展方向。

2020年9月，習總書記主持召開的中央全面深化改革委員會第十五次會議審議通過了《關于進一步推進生活垃圾分類工作的若干意見》，強調推進垃圾分類要從“落實城市主體責任、推動群眾習慣養成、加快分類設施建設、完善配套支持政策”等方面入手，建立起長效機制，加強全鏈條的管理。

截至2020年11月，46個垃圾分類試點城市中有42個已經出臺了垃圾分類相關的地方性法規或政府規章，其中40個城市已投入施行。上海、北京等地垃圾分類法規的相繼頒布和實施在全國范圍內掀起了多次輿論熱潮，將垃圾分類推向了全民討論的焦點。實行一段時間以來，城市垃圾分類得到了極大的推進，但也暴露出一些問題。

以上海市為例，政府在完善基礎設施和加強執行力方面做出了巨大的努力，民眾對于垃圾分類的認知也得到了極大提高，但在長效機制和分類處理設施建設方面仍較為薄弱，配套的法規制度也不夠完善，依靠大量人力、物力和財力投入的模式的可推廣、可復制性較低，要在試點城市乃至全國建立起一套完善的垃圾分類管理體系還需要長時間的努力和探索。因此，有必要對發達國家開展垃圾分類幾十年來的經驗得失進行總結，以更好地指導我國垃圾分類的開展。

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發達國家垃圾分類進程

日本：政府主導下的源頭精細分類

日本垃圾分類政策的提出最早出自1976年修訂的《廢物處理法》，在此前的一段時間內，日本處在經濟快速發展的時期，大量的生產和消費導致了垃圾排放量的急劇上升，大量垃圾被運往海邊填埋甚至露天丟棄，引發了一系列環境和健康問題。隨后，日本加大了垃圾處理設施的建設，但焚燒又引起了國民廣泛的“鄰避”運動，這讓政府意識到單純地加強末端治理并不能解決全國面臨的垃圾處理困境。

在民眾對垃圾問題具備深刻認識的背景下，20世紀80年代，日本開始全國推行垃圾分類，垃圾管理政策由單純的廢物處理轉變成以“減量化、再使用、再循環”為核心的3R政策。21世紀以來，日本將回收利用確立為廢物管理的核心，垃圾管理初見成效，2001年起全國生活垃圾產生總量和人均生活垃圾產生量均開始下降。如圖1、圖2所示，2014年日本人均生活垃圾產生量由2000年的1.185 kg/d降至0.947 kg/d，人均生活垃圾最終處置量由0.070 kg/d下降為0.035 kg/d，在減量化和資源化方面均卓有成效。

日本在生活垃圾管理上的一大特點是精細化水平很高。在法律法規方面，《環境基本法》《循環型社會促進基本法》兩部基本法明確了垃圾處理和循環利用的基本原則，是各種環境法的基礎；《廢物處理法》《資源有效利用促進法》兩部綜合法分別對廢物處理和回收利用的流程進行了規定，《容器包裝循環利用法》《家電循環利用法》《食品循環利用法》等專項法詳細規定了各類廢物的回收利用渠道和各環節責任人，法律法規體系如圖3所示。此外，日本的各項法律在制定時都很注重可操作性，對違法行為的處罰也非常詳細且嚴格，鼓勵通過舉報和監督機制保障法律的實行。可以說，詳盡的法律是保障日本生活垃圾分類得到有序開展的前提。

由于《廢物物處理法》和《地方自治法》賦予了地方較大的自主權，因此在分類及收費方式方面，日本各地區根據其垃圾產生和處理設施建設情況因地制宜地制定了各地的分類政策。生活垃圾總體上分為可燃垃圾、不可燃垃圾、資源物和大件垃圾4類。資源物則存在較多的細分類方式，例如東京的生活垃圾就共分為15類。針對不同種類的垃圾通常采用不同頻次在不同時間點收集，家庭需要承擔分類、清洗并裝袋的責任。

此外，日本的生活垃圾處理充分體現“污染者付費”原則，截至2019年10月，日本共有約58.2%的市町村實施垃圾處理收費制度[8]。垃圾處理費大多以隨袋征收的方式計量收取，1個大號垃圾袋（40 L）的價格為40~50日元（約合2.7元人民幣），垃圾處理的主要費用仍然由政府承擔。由此可見，在日本，垃圾分類處理是一項政府主導的事務，其模式主要為中央政府負責制定政策方向并提供資金，地方政府負責制定詳細標準并執行。

政府精細化管理的另一個體現是深入細致的教育。垃圾分類的教育貫穿在居民的家庭教育、學校教育和社會教育中，政府、企業、社會團體等均參與其中。商品包裝上會指示包裝物處理分類的正確方法，每個家庭都會收到內容詳盡的垃圾分類手冊，指導居民養成正確的分類習慣。幾十年的常態化宣傳對于公民垃圾分類意識和責任感的養成起到了決定性的作用。而公民的廣泛參與是垃圾分類得以長效運行的基礎。

德國：政府與企業責任分擔的市場化運作

德國對垃圾分類的倡導始于20世紀70年代，當時德國工業和農業發展程度都很高，但隨之而來的是人均生活垃圾產生量也遠高于歐洲其他國家，于是政府開始尋求通過垃圾減量和再利用解決國內突出的環境問題。經過30多年的發展，德國目前在垃圾分類管理水平和資源化利用程度上均居于世界前列。根據德國環保署的數據，2018年德國城市固體廢物產生量為5.030×107 t，回收利用率高達67%（圖4），其中家庭生活垃圾產生量為3.776×107 t，人均家庭生活垃圾產生量為1.25 kg/d，數據顯示，德國近十幾年來均保持世界領先的城市固體廢物回收利用率，產生量則變化波動不大，這表明德國的垃圾分類和循環利用已經進入了較為穩定的階段。

在定位上，德國將垃圾分類定義為一項“準公共事業”，強調政府和市場要共同承擔責任。

在這個體系中，政府的戰略規劃角色至關重要，1972頒布的《廢物處理法》是德國第一部全國性的垃圾管理法律，1986年，政府將其修改為《廢物預防與處置法》，這部法律是后來一系列廢物管理法規條例的基礎，確立了廢物處理中“預防和廢物的再循環從根本上優于其他處置方式”的原則；

1991年德國出臺了《包裝廢物管理法》，明確了生產者和經銷商對于廢棄包裝物的回收利用應當承擔責任，其推動建立的“雙元回收系統”對歐洲乃至世界各國都產生了深遠影響；

1996年德國出臺《循環經濟與垃圾管理法》，確立了全國垃圾管理的思路為“避免產生——循環利用——末端處理”，奠定了循環利用在德國廢物管理體系中的重要地位；

2005年，德國開始實行《垃圾填埋條例》，規定未經處理的廢物禁止進入垃圾填埋場，開始步入全量焚燒的階段。這些法律法規在做出戰略規劃的同時，還對具體的執行流程、獎懲措施進行規定，制定具體的實施目標并且依據實際情況進行實時調整，充分確保法律的可執行性。

在德國，居民區會放置不同顏色的垃圾桶用以收集有機垃圾、剩余垃圾、廢紙和印有綠點標志的包裝廢物，廢玻璃、舊衣物、大件垃圾、電子廢物等也設有專門的回收點。這種模式在源頭就進行了相對精細的分類，使得廢紙等產生量較大、資源化利用潛力較高的生活垃圾能夠得到比較充分的利用。

德國廢物管理系統的市場化比例很高，其垃圾循環利用產業已經成為德國一個強大的經濟部門，2016年貢獻產值約400億歐元，占全國經濟產出的1.5%，其中私營企業占比高達90%。私營企業的進入有效提高了垃圾循環利用的效率，還通過良性競爭促進了整個行業的發展，政府則通過制定財政優惠政策、嚴格行業監管等方式保障私營企業能夠獲得營利。以促進包裝物回收的“DSD雙元回收系統”為例，生產者共同出資成立生產者責任組織，稱為DSD（Duales System Deutschland），由該組織負責收集和回收利用生產企業產生的廢棄包裝廢物，加盟企業按照產生包裝廢物的數量和類型支付許可費，繳費企業的產品包裝上印有綠點標志（Green Dot），標志其包裝廢物將由DSD負責回收，而居民也會更傾向于購買印有綠點標志的產品。

該條例實施后，德國的各類包裝廢物的回收利用率均得到極大提高，1997年德國包裝廢物的回收利用率由1991年的39.2%上升至82.6%，2012年這一數值已經達到了96.3%[18]（圖5），甚至超過了政府設定的回收目標，50%以上的企業在成本的趨動下，對產品包裝進行了更為環境友好的設計。DSD在成立之初為全國壟斷性的包裝物回收機構，在保障包裝廢物得到妥善回收的同時也在一定程度上阻礙了其他回收公司的發展，近幾年，在歐盟反壟斷綠色豁免制度的協調下，逐漸有其他私營公司進入包裝物回收行業，使得該領域的市場化程度得到進一步提高。

德國廢物管理系統中對經濟手段的運用還體現在對居民的政策上。政府對于家庭生活垃圾大多采取分類計量收費的制度，其中沒有回收價值的剩余垃圾單價最高，有機垃圾收費較低，廢紙、廢玻璃等可回收物則不收費，這種分類收費的手段有效從源頭促進了居民的分類行為。對于飲料瓶等包裝物，政府還推行了押金制，居民將使用后的空瓶投入指定回收點就能收回飲品中包含的押金。這些經濟手段有效激發了居民參與垃圾分類的積極性，保障了廢物循環利用的有效開展。

美國：源頭粗分基礎上的政府購買服務

美國作為一個經濟發達、幅員遼闊的大國，人均垃圾產生量近年來均在2 kg/d左右，但其生活垃圾管理模式卻相對粗放。根據美國國家環保署（United States Environmental Protection Agency , EPA）的統計數據，2017年美國仍有50%以上的生活垃圾進入填埋場處置，資源回收和堆肥的利用率在35%左右（圖6），這一數值遠低于世界上大部分發達的工業化國家。

從短期來看，美國地廣人稀、資源豐富，能夠滿足生活垃圾大量填埋的需求，同時填埋處理也是成本較低的選擇，但是從長期來看，大量的垃圾產生和資源消耗還是給國家帶來了不小的壓力。近年來，EPA開展了一系列計劃來加強生活垃圾的源頭管理和循環利用，降低其環境影響，例如SMM計劃（Sustainable Materials Management Project，可持續性材料管理計劃）要求加強處理設施建設，提高分類回收率，旨在降低食品垃圾和包裝廢物的最終處置率，減少其生命周期中的環境影響。